當前，各地路政部門都在進行路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法探索，期待路政治超能如交警非現(xiàn)場執(zhí)法一樣，解決人員不足，減少人為處罰干預與當事人直接沖突等現(xiàn)實問題。然而實踐中發(fā)現(xiàn)，法規(guī)的滯后性問題突顯。本文以浙江省路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法實踐為基點，以現(xiàn)有法律法規(guī)為前提，探討實現(xiàn)路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法法制路線圖。

路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法定義與特性

　　路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法，是指公路管理部門（路政）依照法律法規(guī)，根據(jù)“車輛超限檢測系統(tǒng)”和監(jiān)控設備等檢測監(jiān)控設備記錄資料，對違法超限運輸行為予以處罰的一種執(zhí)法方式。治超非現(xiàn)場執(zhí)法與交警非現(xiàn)場執(zhí)法相比，有以下特性：

　　1.證據(jù)采集要求更高。交警依靠視頻或者照片的靜態(tài)證據(jù)來執(zhí)法，路政治超需要對運輸行為、車輛輪軸以及重量等進行動態(tài)檢測取證。動態(tài)檢測數(shù)據(jù)會受稱重設備、天氣情況、車輛運行時速以及系統(tǒng)軟件的穩(wěn)定性等影響，其技術要求以及認定違法行為的證據(jù)要求更高。

　　2.執(zhí)法程序更復雜。交警部門進行的非現(xiàn)場執(zhí)法模式，一般進行的是簡易處罰模式，程序更為便捷。路政治超因為處罰額度以及處罰事實情況的復雜性，執(zhí)行的是《交通行政處罰程序規(guī)定》的一般程序規(guī)則，須做詢問筆錄等調(diào)查取證工作，處理案件程序更加復雜。

　　3.法律后果不同。交警部門進行的處罰工作金額小，繳納罰款方式更為便捷。路政部門進行的超限處罰涉及資金金額較大，如案件積累到3次以上，不僅要從重處罰，《公路安全保護條例》第六十六條規(guī)定，還要由道路運輸管理部門對車輛營運證進行吊銷等處理。

　　4.違法行為危害性質(zhì)不同。在交警部門處罰的違法行為中，一般針對某一位置進行的非現(xiàn)場執(zhí)法，具有偶發(fā)性特征，以短期、即時的違法行為為主。但是路政超限的管理對象是違法超限運輸行為，在非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，違法超限運輸行為對道路的損害是持續(xù)性的，直至被路面執(zhí)法攔截，或者到貨運目的地為止。因而路政管理部門的責任，要大于交警部門。

治超非現(xiàn)場執(zhí)法法制問題及應對

　　立法補位

　　目前，各地都在探索路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法，但缺乏統(tǒng)一、完整、系統(tǒng)的法律依據(jù)，各地僅靠政府部門規(guī)定來執(zhí)行，缺乏具體的操作內(nèi)容，造成了執(zhí)法的不規(guī)范。

　　現(xiàn)有非現(xiàn)場執(zhí)法，僅僅是依據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定增加了數(shù)字證據(jù)的證據(jù)種類，明確了視頻監(jiān)控檢測等證據(jù)的合法性地位。法律依據(jù)方面，全國性的法律法規(guī)對公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法暫時沒有明確性規(guī)定。在地方性法規(guī)中， 如《杭州市公路條例》第三十三條第三款規(guī)定：“公路管理機構(gòu)根據(jù)交通技術監(jiān)控記錄資料，可以對違法超限貨物運輸車輛的所有人或者管理人和有其他損壞、污染公路或者影響公路暢通的違法行為的機動車所有人或者管理人依法予以處罰?！?

　　由此，行業(yè)有關部門應對治超非現(xiàn)場執(zhí)法， 在執(zhí)法依據(jù)、程序、措施、自由裁量權等方面進行立法規(guī)范，真正做到“有法可依”。

　　規(guī)范程序

　　執(zhí)法流程的程序性規(guī)范，由三個部分組成。第一部分是治超非現(xiàn)場執(zhí)法設備現(xiàn)場的告知流程設置。第二部分是證據(jù)采集程序。第三部分是案件處理流程。

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法設備現(xiàn)場設置的標準化。比如在設備設置點前方一定距離內(nèi)，應設置規(guī)范告示牌，告知駕駛員前方是治超非現(xiàn)場執(zhí)法點，讓其有一定的心理預期。在設備點后一定距離內(nèi)，應設置能及時反應車輛稱重信息的電子屏等告知裝置，讓駕駛員了解其已涉嫌違法超限運輸。之后在一定距離內(nèi)，設置告知牌讓其到卸貨場站進行自行卸載，以便減輕或免除其違法處罰。在通過自行卸載超限貨物點后一定距離內(nèi)，還應設置一塊告知牌，讓其知道已超限到哪里接受處理。

　　這里有兩點解釋：一是在治超非現(xiàn)場執(zhí)法模式中，應設置車輛自行卸貨點或者超限貨物處置點，便于駕駛員自行處理超限部分貨物，減少對路面的損害，以便于在日后處罰裁量中可以對處罰對象進行減輕或者免于處罰。二是在自行卸載區(qū)后設置告知牌，是讓其知道在違法超限情況下繼續(xù)行駛將危害公路橋梁，降低公路管理機構(gòu)行政管理責任。

　　證據(jù)采集的合法性規(guī)定。檢測設備提供的檢測磅單以及視頻監(jiān)控資料，并非天然的數(shù)字證據(jù)，必須經(jīng)歷兩個環(huán)節(jié)。一是對檢測設備的認定環(huán)節(jié)。如《杭州市公路條例》第三十三條第二款規(guī)定：“超限動態(tài)檢測技術監(jiān)控設備中的計量器具應當經(jīng)過質(zhì)量技術監(jiān)督部門依法檢定合格后方可使用?！钡壳按嬖诘碾y題是質(zhì)量技術監(jiān)督部門，在其認定的標準中沒有針對“ 車輛超限檢測系統(tǒng)” 的檢測條款，而往往“無法認定”。未經(jīng)質(zhì)量技術監(jiān)督部門認定的器具，僅具有預警數(shù)據(jù)采集等功能，而不能作為執(zhí)法工具使用。二是數(shù)據(jù)審核環(huán)節(jié)。通過系統(tǒng)采集的數(shù)據(jù)僅僅是一個初步的原始數(shù)據(jù)，因為受當時行駛條件，如天氣、光線、駕駛軌跡等因素影響，采集數(shù)據(jù)應有經(jīng)執(zhí)法人員審核處理的過程，交警部門亦如此。程序規(guī)定中應確立數(shù)據(jù)的收集與法制審核的環(huán)節(jié)，確保數(shù)據(jù)收集的合法有效。對于證據(jù)的采集，應有時間節(jié)點等設置，以便取得更好的執(zhí)法效果。

　　治超非現(xiàn)場取證后執(zhí)法處罰流程的規(guī)范性設置。在治超非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，主要存在以下幾種情形：一是違法超限運輸車輛當場被路面執(zhí)法查處的，可直接將審核后的數(shù)據(jù)作為證據(jù)使用處理。二是當日未被查處，經(jīng)數(shù)據(jù)采集后，通過短信或者掛號信等形式告知當事人來處理，應注意在告知過程中，告訴當事人合法的救濟權利。對于當事人的陳述申辯進行審核，確認當事人當日是否有如主動卸載、主動配合處理等情形。三是在日后的路面執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)當事人之前有違法超限運輸?shù)男袨?。對此，應及時告知當事人接受調(diào)查。

　　以上三種方式是常見的治超非現(xiàn)場執(zhí)法處理流程。主要圍繞檢測數(shù)據(jù)、詢問筆錄來進行取證處理，在第一種方式中應加入現(xiàn)場筆錄情況。在治超非現(xiàn)場執(zhí)法未深入人心之前，從實踐看第三種方式是主要的。對于以上的三種案例模式，都應建立相應標準化統(tǒng)一的操作流程以及案卷制作格式。

　　此外，對于路面執(zhí)法工作，也應有明確的巡查職責機制，明確非現(xiàn)場執(zhí)法路段的路面執(zhí)法時間等規(guī)則。以免管理部門因為人手或者其他原因，怠于路面執(zhí)法，影響管理的時效性。

　　確立追查手段

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法是一種創(chuàng)新，沒有如交警般相應的、明確的違法五次以上，采取行政強制措施的規(guī)定。一種執(zhí)法模式的成功標準，應該是該模式是否能起到對違法行為的震懾作用，使違法者放棄違法行為。

　　筆者以為，建立一種類似的空車攔截檢查機制，會比較有效。就是路政執(zhí)法人員在日常治超執(zhí)法工作中，對于之前經(jīng)過非現(xiàn)場超限檢測儀器檢測為年度涉嫌三次以上違法超限運輸?shù)能囕v， 在空車或者未超限的情況下，路政執(zhí)法人員依照相關的路面執(zhí)法程序?qū)嵤┞访鏀r截，要求當事人進行調(diào)查處理的執(zhí)法程序。這一方式目前唯一的法律支撐是， 《行政處罰法》中規(guī)定的采取證據(jù)保全制度。但是如果以證據(jù)保全采用該機制，依據(jù)人大法工委的解讀證據(jù)，保全制度是一種行政強制措施。依《行政強制法》的規(guī)定，公路部門有即時強制或者代履行的職權，但前提是該車存在危害公路的情形，在空車狀態(tài)顯然并不符合該條文。但事實上，從減少道路危害的角度出發(fā)，制定和實施空車攔截機制，方能最大程度發(fā)揮治超非現(xiàn)場執(zhí)法的威懾力。

　　規(guī)范自由裁量權

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法目前而言，法律存在一定的困境。一是處罰裁量輕重問題。二是對違法行為的認定次數(shù)問題。

　　處罰裁量情節(jié)問題。有人認為治超非現(xiàn)場執(zhí)法，在沒有得到社會普遍認可的前提下，應進行“照顧性”處罰。但筆者以為，治超非現(xiàn)場執(zhí)法處罰裁量的起罰點以及從輕環(huán)節(jié)從重環(huán)節(jié)的認定，應與現(xiàn)場執(zhí)法一致為宜，特殊為例外， 不能“ 一律從輕” 處理。否則在當次的路面執(zhí)法中，如果一輛車采用的是非現(xiàn)場執(zhí)法數(shù)據(jù)，另一輛車采用的是檢測站現(xiàn)場過磅數(shù)據(jù)，容易導致處罰的不公平。

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法裁量的特殊性。在非現(xiàn)場模式下，在沒有執(zhí)法人員的情景下，駕駛員在得知涉嫌超限后，主動進入卸貨場地進行卸貨處理，就應適用《行政處罰法》的主動減少危害性條款進行減輕或者免于處罰。同時，在公眾沒有普遍適應的情況下，極易導致車輛違法行為出現(xiàn)三次以上，從而帶來從重處罰和吊銷營運證的嚴重法律后果，兩者當事人一般都難以承受。還有當事人在接到接受調(diào)查的通知后，主動去窗口配合調(diào)查處理的情節(jié)，是否屬于主動配合執(zhí)法人員調(diào)查處理情形等問題，都給執(zhí)法人員留有巨大的裁量空間以及執(zhí)法難題。

　　希望今后，針對治超非現(xiàn)場執(zhí)法出臺裁量實施細則，以及在軟件技術升級降低工作量的基礎上，適時對治超非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范該裁量標準。

　　一次違法行為認定問題。針對一次違法行為的認定，不僅涉及今后聯(lián)網(wǎng)異地處理問題，而且也是與處罰的輕重等息息相關。筆者以為至少有以下三種認定方式：

　　微觀的定性：在違法行為人通過標準化設置的治超非現(xiàn)場執(zhí)法點時，有系列的告知措施。該行為人如果明知故犯、不主動卸貨處理等，在通過該路段公路管理部門轄區(qū)時，應視為一次違法超限運輸行為。此類認定有其局限性，如受當時檢測環(huán)境、條件限制，駕駛員在一定車速下，不一定能完全獲知相應的告知信息。其次，常態(tài)性的違法超限運輸，往往會跨管轄地域，如此一來線路一長，一次運輸行為會導致多次處罰結(jié)果，導致處罰的不合理。

　　中觀的認定：以當事人當次貨物的出貨到入貨來認定，這也是現(xiàn)場執(zhí)法中常用的認定標準。對于一次的運輸行為，應以當事人的出貨單、詢問筆錄、現(xiàn)場視頻監(jiān)控來認定。避免當事人在一次運貨過程中對次被處理的結(jié)局。

　　宏觀的認定：即按日計算。作為違法超限運輸行為而言，可以統(tǒng)一按日計算，在該日內(nèi)獲得的違法超限運輸數(shù)據(jù)進行“擇重”處罰。此種認定方式，對于駕駛員而言是有利的，但會存在其濫用一次違法處罰的尋租機會，導致違法超限運輸社會危害性增強。參考公安部法制局2005年3月的公法〔2 0 0 5〕6 6號《公安部關于對交通技術監(jiān)控記錄違法行為如何進行處罰的請示的批復》中界定的，“交通技術監(jiān)控記錄的違法行為人在一段時間內(nèi)多次實施的同種違法行為，但仍屬數(shù)相互獨立的違法行為，公安機關受案查處時，不宜作為從重處罰一次”。得出此類選擇不適用于違法超限運輸?shù)姆乾F(xiàn)場執(zhí)法。

　　由此得出，在治超非現(xiàn)場執(zhí)法的初期，為使當事人能接受治超非現(xiàn)場執(zhí)法的模式，根據(jù)違法行為的認定，應以當次的貨物運輸行為的出貨到入庫為宜。進入成熟期之后，通過標準化的現(xiàn)場告知以及流程設計，應以微觀解釋來定義，從而嚴格控制超限情況的發(fā)生。

      三次以上違法行為處理

　　在治超非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，常遇到當事人處理違法超限三次以上的情況。在路面執(zhí)法過程中，如前所述，一年處罰三次以上，要抄告給運管部門，由運管部門吊銷營運證。另根據(jù)地方性裁量辦法，如《浙江省交通行政執(zhí)法裁量辦法》規(guī)定，一年內(nèi)三次以上違法行為要加重處罰，有加重處罰情節(jié)下，即使有從輕情節(jié)，也一律不得從輕處罰?？芍^法律后果很嚴重，顯失公正。

　　對此情況如何處理？筆者以為，應以當事人明確收到行政處罰通知書統(tǒng)一作為“一次”來認定較為合適。當初處罰的法律后果設計規(guī)則是，以路面現(xiàn)場執(zhí)法為基礎進行考量。在路面執(zhí)法環(huán)節(jié)中，當事人的告知救濟權利獲得充分保障，對于違法行為的認定在處罰結(jié)束時應無異議。針對一次性告知當事人違法行為三次以上時，筆者以為可以作為一案進行處理，發(fā)送一份行政處罰決定書。因為在行政處罰中，當事人的告知救濟權利是不可剝奪的。在非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，當事人可能因為多種因素影響，無法獲知其已違法，或者因為通信信息錯誤問題，路政管理部門在履行告知程序后，當事人無法及時獲知其已違法情況。何況每次案由是一樣的，只要在相應的詢問筆錄中將案件情況調(diào)查清楚即可， 類似于刑法中的連續(xù)犯處理，處罰金額按每次標準處罰累計。

　　當然這么規(guī)定，會產(chǎn)生一個當事人平時故意不接受處理，然后在年底進行一次處理，以規(guī)避相應罰則的情況。因此適用該規(guī)定應有另外情形，如在書面告知其接受處理，并簽訂送達回證的情形下，當事人拒絕處理，則對已告知的違法行為不適用于“一次處理”的情節(jié)。

　　筆者認為，對于治超非現(xiàn)場執(zhí)法的自由裁量權的實施，應制定單獨適用條款，明確相關的適用場景及其規(guī)則。不然，自由裁量權，就可能成為懸在治超非現(xiàn)場執(zhí)法頭上的“達摩克利斯之劍”，成為有關部門追責執(zhí)法過程中被攻擊“短板”。

實施中的法律難題

　　當事人行使沉默權問題

　　在治超非現(xiàn)場執(zhí)法模式下， 獲得的證據(jù)除了磅單、監(jiān)控視頻等數(shù)字證據(jù)之外， 需要詢問筆錄來確認違法行為人、違法情節(jié)、處罰裁量情節(jié)等情況。不然容易導致錯罰情形的發(fā)生。但如果當事人使用沉默權， 對于所提問題采取回避態(tài)度，或者不接受調(diào)查處理， 將使案件進展情況進入僵局。

　　對此， 筆者以為治超非現(xiàn)場執(zhí)法模式中， 采用的是技術手段來執(zhí)法， 本身是一種改變以往執(zhí)法手段的創(chuàng)新執(zhí)法， 為體現(xiàn)執(zhí)法的公信力， 通過技術手段取得的數(shù)字證據(jù)審核后應可以直接認定當事人的違法行為。在超限處罰中需要認定的是兩個問題， 一個是車輛超限， 其次是運輸行為。用現(xiàn)有的技術獲得的車輛檢測磅單和車輛行駛的監(jiān)控資料等電子證據(jù)， 應可直接認定車輛的違法超限運輸行為， 從而向違法超限運輸車輛發(fā)放《違法行為告知書》， 對于當事人存在異議或者其他問題， 可以在告知書中確立相關的救濟途徑以及主動處理時限上放寬。當事人如果接受處理， 必須是到執(zhí)法單位去處理， 接受處理時可以進行申訴抗辯， 屆時進行印證也可以。

　　處罰掛靠單位問題

　　掛靠車輛在道路運輸中，一直占有相當比重。在治超非現(xiàn)場執(zhí)法過程中， 依照《杭州市公路條例》第三十三條第三款規(guī)定：“機動車所有人或者管理人依法予以處罰。但是能夠確定具體行為人的，對具體行為人依法予以處罰?！睂Α熬唧w行為人”認定， 是否包括掛靠單位？ 筆者以為答案是肯定的。依據(jù)《物權法》第二十四條規(guī)定：“ 船舶、航空器和機動車等物權的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！? 因此， 在掛靠車輛的情形下，依據(jù)交警部門提供的車主信息，如果該掛靠公司在不提供實際車主等抗辯理由的情況下，該公司應為處罰對象。如此處理，一則車輛過戶需要該公司出面，其對于車輛有一定的信息登記；二則公司一般有固定場所，有利于處罰的執(zhí)行；三則能使掛靠公司，在掛靠有相關車輛時有所顧慮，有助于限制車輛掛靠等此類非正常市場現(xiàn)象的產(chǎn)生，使實際車主變成車輛登記所有人。

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法是一種全新的執(zhí)法方式，也是將來的發(fā)展趨勢。在發(fā)展中，既要做到有法可依、執(zhí)法必嚴，同時亦要考慮保障行政相對人合法權益，使當事人能在公開透明的法制環(huán)境下，獲得公平公正的處理。如此，這種執(zhí)法模式方能常態(tài)化、持久化。

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